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我国农业生态环境保护下立法完善

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一、生态破坏

(一)水资源短缺。

我国农村人口众多,而淡水资源又十分匮乏。人多水少使得我国成为世界上人均水资源最匮乏的国家之一。目前农业用水量占我国整个用水量的70%左右,占整个农村用水量的90%以上。除了用水量大以外,农业用水还存在严重的资源浪费现象,加上水资源的分布不均和水体污染,导致目前我国农业水资源的严重紧缺。

(二)人均耕地资源逐年减少。

由于人口的增长和经济社会的进一步发展,加上乡镇企业的不合理占用耕地,使我国人均耕地资源逐年减少。要保证农业经济的持续稳定增长,确保粮食安全,就必须加强对耕地数量的管理,确保耕地总量动态平衡和有限耕地资源的永续利用。

(三)水土流失、土地沙化严重。

由于缺乏对农业生态环境与社会经济的统筹治理,长期延续资源型的经济结构和传统粗放的发展方式,导致资源和生态环境的约束日益严重,尤其以西部为最。目前,我国西部生态环境局部改善但整体恶化的趋势还没有完全扭转,水土流失面积的80%在西部,每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。全国第二次水土流失遥感调查结果显示,新疆水土流失面积占全区国土总面积的62.4%,在对水土流失进行治理的同时,水土流失面积仍在增加。此外,我国土地荒漠化现象依然很严重,统计资料显示,中国沙尘暴20世纪50年代仅发生5次,80年代则上升到14次,90年代更高达23次。进入21世纪后,沙尘暴更是频发。

(四)森林覆盖率降低、草场退化。

近年,虽然我国森林面积和森林覆盖率均有所增长,但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量却明显下降,经济林面积大幅度增长的同时天然林、防护林的面积却分别下降了,此外还存在林龄结构不合理的问题。由于过度放牧、掠夺式开发,致使草原植被和生态环境严重破坏,突出表现为草原的退化、沙化、盐渍化、荒漠化以及草地涵养水分功能降低等。

二、我国农业生态环境保护的立法现状及存在的问题

(一)我国农业生态环境保护的立法现状

目前,我国有关农业生态环境保护的法律制度体系已基本形成,主要包括有关农业生态环境保护的法律法规、部门规章、地方性法规以及配套的政策、标准等几个层次。首先,我国宪法对自然资源和生态环境保护作了原则性规定。其次,我国于2014年4月24日新修订的《环境保护法》在对农业环境保护做出基本规定的基础上进一步强化了对农业及农村生态的保护,新法第三十三条增加规定了各级人民政府应当“促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施”,保护农村环境。该法第四十九条、第五十条、第五十一条对农业及农村生态环境保护做出了更具体的规定。再次,部分行政法规如《基本农田保护条例》《土地复垦规定》《自然保护区条例》等,部门规章如1999年颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》等,都对农业生态环境作出了相应规定。在地方立法方面,我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例,还有多个省市发布了无公害农产品的管理办法。此外,还有一系列关于农业环境质量和污染物排放方面的相关标准如《农田灌溉水质标准》《渔业水质标准》《农用污泥中污染物控制标准》《保护农作物大气污染物最高允许浓度标准》《农药安全使用标准》等。

(二)我国农业生态环境保护立法存在的主要问题

(1)没有完善的农业生态环境保护法律体系。

一是没有一部统一的《农业生态环境保护法》。长期以来,我国对生态环境问题的关注和立法主要集中于城市且重污染防治、轻生态环境保护,对农村和农业生态环境问题及其立法更是重视不够。虽然我国新修订的《环境保护法》对农业及农村生态环境保护进一步强化,也基本形成了以现行《环境保护法》为主体的生态环境保护法律体系,但《环境保护法》主要是原则性规定,尚缺乏具体详细的操作细则。二是一些重要生态环境领域的立法还比较薄弱。如目前我国的生态农业保护以及畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法还很欠缺。三是相关法律法规之间存在矛盾和冲突现象。主要表现为对同一行为,不同的法律往往有不同的规定,如野生动物保护法和草原法关于猎捕野生动物的规定、水土保持法和森林法关于在林区采伐林木的不同规定以及水法和渔业法关于“禁止围湖造田”的法律责任的不同规定等。四是地方立法位阶低。虽然我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例,但是由于级别较低,且立法重点是农业生物的环境因素保护而并非系统的农业生态环境保护。五是有关农业环境质量和污染物排放方面的相关标准,有些已不适应形势发展的需要,亟须修订,有些领域甚至还是空白。

(2)农业生态环境保护的相关制度亟须完善。

目前,我国虽已建立了许多生态环境相关制度,如环境影响评价制度、排污收费制度等。但是制度之间的配套性和协调性较差,且主要针对城市工业企业,对农业生态环境保护的规定较少,配套制度措施的供给不足和程序缺位也使得制度无法真正落实,必须进一步完善。以农业生态补偿制度为例,由于农业生态环境的公共物品属性,加上农业面源污染具有随机性、隐蔽性和广泛性等特点,治理农业生态环境不仅需要技术支持,更需要调动广大农户的环保积极性,这就需要政府主导下的农业生态补偿机制的建立和完善,利用经济刺激手段从源头上解决环境问题。目前我国有关生态补偿方面的规定主要体现在2002年国务院出台的退耕还林条例和2008年修订的水污染防治法中,前者明确规定了退耕还林的资金和粮食补助,后者则对水环境生态保护补偿机制作出了明确规定,这是我国首次以法律形式对水环境生态补偿作出规定。但目前我国在生态补偿、农业生态环境保护方面,尚缺乏必要的制度配给。

三、我国农业生态环境保护的立法完善

(一)完善农业生态环境保护法律体系

(1)出台专项立法。

针对农业生态环境的脆弱性和保护的迫切性,当务之急是尽快制定一部统一的《农业生态环境保护法》,以法律的形式将农业生态环境的建设、保护、监督与管理等固定下来,为我国农业生态环境保护提供基本的法律基础。应树立侧重整体生态环境保护、污染防治与生态环境保护相结合的立法指导思想,有针对性地对农业生态环境保护领域的基本内容、主要制度、管理体制、法律责任等做出明确具体的规定,如关于农业生态环境保护中的法律责任设置,应明确责任主体、严格法律责任,提高违法者的违法成本。在农业生态环境保护执法管理体制方面,应针对农业生态环保执法的现状建立特殊的农业生态环境保护执法和管理体制,可考虑设置独立的农业生态环境管理机构并打破地方分割,实行垂直管理。这样才可提高法律的可操作性,为农业生态环境保护工作奠定高层次的法律基础。此外,还应加强有关生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法,弥补在该领域的立法空白。

(2)修改现行法律法规。

在现行《环境保护法》已作出重大修改的基础上,应尽快修订现行农业法、土地管理法、农业技术推广法、固体废物污染环境防治法、矿产资源法等法律法规,进一步将有关农业生态环境保护的相关法律规定具体化、配套化,同时改变目前有些规定相互矛盾和冲突的现象,增强法律法规的可操作性和良性互动。为严格违法者的刑事责任,应考虑修改现行刑法有关农业生态环境领域犯罪的法律责任,进一步加大对污染和破坏农业生态环境的刑事打击力度。

(3)加强地方立法。

应加强地方农业生态环境立法,各地根据实际情况和法律规定清理地方立法,修改不合时宜的条款,本着农业可持续发展的目标,真正重视对农业生态环境的整体保护而非单一的农业生物的环境因素保护,进一步完善地方农业生态环境立法。

(4)应完善有关农业生态环境保护的标准体系。

目前要尽快修订有关农业生态环境保护的标准中不适应形势发展需要的部分,进一步健全和严格有关农业生态环境保护的国家标准、地方标准和行业标准,尽快在畜禽养殖污染、土壤污染、面源污染等方面出台新的农业生态环境保护标准。

(二)完善农业生态环境保护的相关制度

(1)应完善现行生态环境法律制度。

主要包括环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度等。虽然目前我国的环境影响评价制度已较为健全,评价对象也由传统的建设项目扩大到规划领域,同时在公众参与环节也有很大完善和突破,但该制度重点是针对城市建设项目设计的,关于农业开发和建设项目却鲜有涉及。应尽快完善环境影响评价制度的内容,增加关于农业建设项目环境影响评价的规定。由于农业开发建设项目主要影响农业生态环境和农民生活环境质量,在公众参与环节,应针对项目或规划对农业生态环境和农村居民生活环境质量影响的广泛性和农民的聚居性等特点规定特殊的公众参与条件、方式与程序等,在调动农民参与积极性的同时也能提高参与的效果。在限期治理和排污收费制度等其他制度方面,同样存在主要针对城市工业企业设计的局限性,应增加和完善有关农业和农村排污和治理方面的具体规定。

(2)应建立农业生态环境保护的专项制度。

农业生态补偿或补贴的主要实施主体是政府,为有效发挥政府的主导作用,应建立农业生态环境保护财政投入保障制度,明确政府的职权和职责。针对农业和农村生态环境的现状,还应建立专门的土壤污染防治制度、农产品产地环境质量分类管理制度、农业投入品废弃物处理制度以及农村生活垃圾分类、回收与处理制度等。此外,对影响重大、涉及众多农民生态环境权益的环境纠纷,还应建立农业生态环境公益诉讼制度,真正全方位为农业生态环境保护提供有力的制度保障。在构建和完善有关农业生态环境保护的相关制度时,还应加强制度之间的协调性和配合性,提高制度的实施效果。

作者:张金艳 单位:中原工学院法学院

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